Kebijakan Kerjasama Regional Pemerintah Orde Baru Pasca-Konfrontasi Indonesia-Malaysia: Studi Kasus Pembentukan ASEAN Tahun 1967

 

 

Penandatanganan Deklarasi Pembentukan ASEAN di Bangkok, Thailand tanggal 8 Agustus 1967.
Penandatanganan Deklarasi Pembentukan ASEAN di Bangkok, Thailand tanggal 8 Agustus 1967. (Dokumen Pribadi Penulis dari Arsip Cetak)

oleh

Rizal B. Rahman

Mahasiswa Program Studi Ilmu Pemerintahan Universitas Padjadjaran

Pendahuluan

Indonesia telah melewati berbagai momentum sejarah sejak kemerdekaan diproklamasikan pada tahun 1945. Sebagai sebuah negara-bangsa (nation state), Indonesia tidak lepas dari sekian banyak kemungkinan untuk menuju keruntuhan apabila dinamika politik dan sosial—setidaknya sampai tahun 1965—tidak bisa dikendalikan secara baik, terutama oleh Pemerintah yang sedang berkuasa. Soekarno telah didaulat menjadi Presiden sekaligus Panglima Tertinggi ABRI yang berkuasa menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan memegang kendali terhadap kelangsungan kehidupan bernegara. Secara garis besar, realitas kepemimpinan Soekarno dipenuhi dengan konsepsi yang luhung mengenai jargon revolusioner tentang kebesaran bangsa dan wacana-wacana besar perlunya Indonesia menempatkan diri dalam pergaulan internasional secara aktif.

Soekarno memimpin sebuah negara yang sedang berada dalam kondisi menuju perdamaian setelah Perang Dunia ke-II dan dengan cepat berubah kepada era Perang Dingin; sebuah panggung kontestasi dua kekuatan blok adikuasa yaitu Blok Barat dan Blok Timur. Indonesia tidak dibentuk untuk menekan (atau bahkan menindas) negara-negara lain melainkan mengusahakan amanat pembukaan UUD 1945 untuk ikut terlibat dalam mewujudkan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Kepemimpinan Soekarno sendiri diuji mengenai konsistensinya atas konstitusi, ketika dalam beberapa kebijakan yang dikeluarkan mengarah kepada terbentuknya aliansi-aliansi baru. Indonesia dipandang perlu mengusahakan gabungan negara-negara di luar blok adikuasa yang disebut Gerakan Non-Blok (GNB) sebagai lawan balik terhadap hegemoni satu negara terhadap negara lain. Pada akhirnya, Indonesia sendiri diarahkan oleh Soekarno mendekat pada Blok Timur atas dukungan politik yang tidak kalah kuat melalui pengaruh Partai Komunis Indonesia (PKI).

Miriam Budiardjo (2008: 67) menggambarkan pengaruh sebagai instrumen yang kadang-kadang mengandung unsur psikologis dan menyentuh hati antara pemberi pengaruh dan pihak yang dipengaruhi. Kedekatan Soekarno dengan PKI pada dekade kedua kekuasaannya, dilihat sebagai manuver politik yang terlalu saling memengaruhi antara keduanya. Alih-alih menjalankan Demokrasi Terpimpin yang diamanatkan pada tahun 1959, kebijakan yang diambil oleh pemimpin negara kerap kali tidak memperhatikan kenyataan di dalam negeri terutama persoalan kesejahteraan dan kondisi perekonomian. Kondisi serupa terjadi pula dalam pemerintahan Malaysia, ketika komunisme dan segala derivatnya dijadikan musuh bersama (common enemy) oleh Pemerintah yang dapat mengganggu kestabilan negara. Puncak permusuhan terhadap komunisme terlihat pada aksi konfrontasi yang dilancarkan Indonesia—atas dukungan penuh PKI.

Dari kenyataan yang ada, Indonesia tidak mungkin lagi menutup pintu kerja sama dengan negara lain. Kesepahaman menjadi perlu dilakukan mengingat bahwa perselisahan antarnegara telah menguras banyak sumber daya dengan mengabaikan pemenuhan kesejahteraan dalam negeri. Signifikansi hal tersebut dapat dilihat dari gagasan geopolitik maupun pendekatan geokultural[1] melalui kesamaan dan kesepahaman kebudayaan antara Indonesia dengan Malaysia.

Lahirnya Orde Baru: Perubahan Arah Kebijakan Negara

Dalam studi pemerintahan, kebijakan dijadikan sebagai instrumen yang digunakan untuk menguji hubungan antara yang memerintah dengan yang diperintah dalam kerangka pemenuhan kebutuhan masing-masing pihak. Kebijakan diformulasikan melalui serangkaian tahapan-tahapan. Menurut David E. Apter (1985: 420) kebijakan yang diputuskan oleh Pemerintah dengan kuat didorong oleh sistem sosial yang berlaku di suatu negara. Sikap dan perilaku masyarakat secara umum memengaruhi terbentuknya budaya politik yang mapan (established) di dalam sistem sosialnya.

Hal yang sama berlaku dalam garis kebijakan pada aras negara. Konfigurasi budaya politik masyarakat di suatu negara akan sejalan dengan pola tindakan yang kemudian akan dilakukan oleh Pemerintah. Seperti diungkapkan Lane yang dikutip Paletz & Lipinski (1994: 2)

              “Political culture consists of widely shared, fundamental beliefs that have political consequences. Political culture shapes how individuals and the society act and rect politically. It determines the types of governmental institutions, how much authority is vested in the government, who is given authority and power in the society and government, who is allowed to participate in decision-making, and various other elements which relate to the interactions of the people with their leaders.

                                                                                                

(Budaya politik tersebar secara luas dengan pemahaman mendasar yang memiliki akibat-akibat politik. Budaya politik membentuk bagaimana individu dan masyarakat bertindak dan merespon secara politis. Hal tersebut menentukan jenis-jenis institusi pemerintahan, bagaimana kewenangan ditetapkan di dalam pemerintahan dan kekuasaan di dalam masyarakat dan pemerintahan, tentang siapa saja yang diperbolehkan ikut serta dalam pengambilan keputusan, dan beragam elemen lainnya yang berhubungan terhadap interaksi antara rakyat dan pemimpin-pemimpin mereka)

Kewenangan (authorities) dilihat oleh Lane sebagai sesuatu yang perlu diatur pengelolaannya. Dalam pengambilan kebijakan, tidak dapat begitu saja semua pihak diberikan tempat untuk merumuskan hingga menyepakati kebijakan melainkan diatur sedemikian rupa melalui penetapan kewenangan-kewenangan. Institusi pemerintahan—sebagai representasi negara—memainkan peranan sentral untuk mengelola kewenangan—dan kekuasaan secara an sich—dengan memperhatikan budaya politik yang terdifusi secara luas di dalam sendi kehidupan bermasyarakat dan bernegara.

Naiknya rezim Orde Baru di penghujung tahun 1960-an menjadi momentum politik yang sarat dengan perubahan-perubahan mendasar mengenai penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Transisi kepemimpinan nasional dari Soekarno kepada Soeharto yang didominasi corak kekuatan militer, memulai babak baru pemerintahan Indonesia. Pergantian kekuasaan pada masa itu merupakan puncak akumulasi ketidakpastian politik dan dinamika pemerintahan yang tidak terkendali baik di dalam maupun di luar lingkaran institusi pemerintahan. Keinginan-keinginan untuk mengadakan perbaikan yang lebih jelas mengenai perbaikan perekonomian nasional dan stabilitas dalam negeri diterjemahkan oleh pemerintah Orde Baru sebagai garis besar pembangunan negara. Budaya politik parokial—seperti kuatnya pengaruh tokoh nasional dan gaya komando Soekarno—dalam pemerintahan digeser menuju arah budaya politik subjektif ditambah pola developmentalisme-terpusat yang dipengaruhi karakter kepemimpinan Soeharto yang cenderung pragmatis (Yazid, 20…:12).

Kesadaran Regional antara Pemerintah RI dan Malaysia

Raymond Boudon menggambarkan bahwa perubahan sosio-politik didahului oleh dua sebab, yaitu adanya konflik kepentingan di dalam negeri dan lahirnya gagasan atau nilai-nilai baru. Dalam mengurai hubungan kerjasama antara Pemerintah RI dan Malaysia setelah konfrontasi diakhiri oleh kesepakatan damai, munculnya nilai-nilai baru di antara kedua negara menjadi faktor penting yang dapat menentukan arah kerjasama.

Kerjasama antara Pemerintah RI dan Malaysia bercorak kesepahaman yang begitu erat karena berbagai kedekatan kultural yang dimiliki oleh kedua negara. Cairnya suasana tersebut diawali melalui kesadaran regional antara RI dan Malaysia sebagai dua negara berdaulat yang memiliki rekam sejarah yang juga memiliki kemiripan. Belum termasuk di antaranya, kesepahaman kultur seperti konsepsi Melayu dan bagian dari rumah besar Nusantara. Kesadaran regional tersebut menjadi poin kunci dalam membentuk regionalisme yang lebih mapan dengan melibatkan banyak kekuatan-kekuatan yang lebih baik di luar RI dan Malaysia.

Bahasa dan retorika tidak dapat dipisahkan dari proses kesadaran regional, terutama mengenai wacana regionalisme dan berbagai proses politik di mana berbagai definisi tentang regionalisme dan identitas regional terus didefiniskan kembali. Kesadaran regional mengantarkan pemahaman umum dan pengertian terhadap kegiatan politik yang dilakukan oleh para aktor yang terlibat. (Nuraeni, 2010: 8). Pemerintah Orde Baru melancarkan “trilogi pembangunan” sebagai konsepsi besar menyelenggarakan pemerintahan—pertumbuhan ekonomi, pemerataan, dan stabilitas nasional. Pemerintah Orde Baru merancang sebuah kondisi negara yang aman, tertib, dan terkendali secara massif untuk mendukung proses pembangunan tanpa dicederai oleh ketidakpastian kehidupan sosial-politik—terutama dalam permasalahan keamanan dalam negeri.

Stabilitas dalam negeri tidak akan terwujud tanpa terbentuknya kesadaran atas stabilitas kawasan, setidaknya dengan keterlibatan negara-negara terdekat. Kesepahaman pasca-konfrontasi terutama dijajaki bersama Malaysia, seperti yang digambarkan Nuraeni,

Kesadaran regional—persepsi bersama tentang rasa memiliki pada suatu komunitas tertentu dengan faktor internal sebagai pengikat—sering didefinisikan dalam kerangka kesamaan budaya, sejarah, atau tradisi agama. Kesadaran regional juga sering didefinisikan sebagai sesuatu yang bertentangan dengan ‘others (hal atau pihak lain yang berasal dari luar komunitas tersebut)’ yang sifatnya eksternal, terutama misalnya menyangkut masalah ancaman keamanan (Hurrel dalam Nuraeni dkk, 2010: 8-9).

Kesepahaman yang menjadi ruh dari kesadaran regional menjadi sangat berarti khususnya dengan hal-hal yang berkaitan dengan masalah ancaman keamanan, baik di dalam negeri maupun kawasan. Ketika stabilitas terwujud, kehidupan pembangunan dan perekonomian di masing-masing negara dapat dengan mudah dikendalikan tanpa gangguan-gangguan yang berarti. Dalam masa itu, perselisihan, konflik, konfrontasi, atau istilah lain mengenai instabilitas negara dipandang tidak lagi relevan karena alasan kepentingan nasional yang lebih diutamakan.

Pembentukan ASEAN

Normalisasi hubungan antara RI dan Malaysia menjadi pemantik dalam kesadaran regional yang lebih luas di kawasan Asia-Tenggara. Perdamaian pasca-konfrontasi memperlihatkan banyak kelebihan dan keuntungan terhadap kedua negara melalui kerja sama dan muhibah kenegaraan. Pemerintah kedua negara telah menggeser corak budaya pemerintahan yang lebih erat dan kebijakan luar negeri yang cenderung pragmatis. Seperti diungkapkan Nuraeni,

“Regionalisme biasanya dikaitkan dengan pergerakan ‘beyond the state’ di mana kedaulatan suatu negara menjadi berkurang dan batas-batas negara tidak lagi menjadi hal yang penting, sehingga regionalisme pada akhirnya mengikis peran suatu negara. Padahal, kerjasama dan integrasi regional biasanya sangat tergantung pada coherence (dalam hal ini, coherence berarti kemantapan, kemapanan, dan kepercayaan diri suatu negara dalam melakukan suatu tindakan) dan vialibity (kelangsungan hidup) dari negara-negara dan struktur negara di dalam suatu kawasan tertentu” (hlm. 60)

Hilangnya batas-batas negara (borderless) dalam kesadaran regional seperti ASEAN tidak serta-merta mempengaruhi budaya pemerintahan pada masing-masing negara. Arah kebijakan menjadi urusan dalam negeri yang tidak dapat dicampuri negara-negara lain, melainkan dalam hubungan kesepahaman kawasan menitikberatkan pada keterlibatan Pemerintah masing-masing negara dalam mengupayakan stabilitas dan kerjasama yang saling menguntungkan. Salah satunya, meminimalisasi kemungkinan terjadinya konflik dan konfrontasi yang dapat menghambat terwujudnya cita-cita bersama.

Kebijakan kerjasama yang diinisasi Pemerintah RI dan Malaysia memperlihatkan bahwa pemerintahan sebuah negara tak dapat berjalan optimal dengan hambatan-hambatan keamanan dan stabilitas pada lingkungan—baik internal maupun eksternal—pemerintahan. Perubahan arah kebijakan tidak terlepas pula oleh pengaruh yang kuat dari kepemimpinan pemerintah. Dalam diskursus Indonesia di era Orde Baru, Soeharto mengantarkan terbentuknya corak kebijakan pemerintah yang menekankan stabilitas nasional sebagai landasan  membentuk kesepahaman atas stabilitas regional yang lebih luas. ASEAN terbentuk sebagai jawaban terhadap berakhirnya masa konflik dan konfrontasi negara-negaradi kawasan Asia Tenggara menuju ke arah kerjasama regional yang didasarkan pada kesepahaman dan kemiripan wilayah, sosial, dan budaya sehingga pemerintah dapat menjalankan fungsinya dengan optimal kepada rakyat.

Daftar Sumber

Budiardjo, Miriam. 2008. Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia.

S, Nuraeni, dkk. 2010. Regionalisme dalam Studi Hubungan Internasional. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Yazid, Mohd. Noor Mat. 2012 Malaysia-Indonesia Relations Before and After 1965: Impact on Bilateral and Regional Stability dalam. Kuala Lumpur

Paletz, David L. dan Daniel Lipinski. 1994. Political Culture and Political Communication. dalam International Journal of Working Paper Series. Barcelona.

Adriani, Nour M, dkk. 2015. Laporan Akhir PKM-PSH 2015.

[1] Mengenai gagasan geokultural dalam hal ini menitikberatkan pada konsep Melayu untuk mempersatukan antara negara bekas jajahan Hindia-Belanda dan bekas jajahan Inggris di Semenanjung Malaya, yang kemudian hari secara berturut-turut mendapatkan kemerdekaan menjadi negara baru, yaitu Indonesia dan Malaysia. Selengkapnya dapat dielaborasi dalam Nour Muhammad Adriani, 2015, hlm. 231.

Tulisan ini dipaparkan dalam Pekan Ilmiah Mahasiswa Nasional (PIMNAS) ke-28 di Universitas Halu Oleo, Kendari, 7 Oktober 2015.

Dengan hormat, kepada seluruh pembaca yang akan mengutip tulisan saya, 
harap menuliskan sumber penulis dengan jelas agar tidak tergolong 
tindakan plagiasi. Mari saling menghargai! 🙂
Iklan